展。二是解除农民进城的后顾之忧。在农村社会保障制度还不十分健全的情况下，进人城镇落户的农民可允许其自愿保留在农村的承包地，即“人转地保留”。三是放宽投靠落户的条件限制。凡在配偶所在地城镇居住的公民，可根据本人意愿在该城镇落户，不受双方年龄、婚龄的限制。需要到城镇投靠子女的人员，符合男性超过60周岁、女性超过55周岁条件之一的，允许双方在子女居住的城镇登记居民户口，不受身边有无子女的限制。对子女投靠父母的未婚子女不受年龄限制。四是推进“城中村”、 “城郊村”农民的市民化进程。对“城中村”、“城郊村”整建制地转为非农业户口，并加快“撤村建居”和社区管理模式转变。
二、建立适应城镇化发展要求的城镇土地管理制度和农村土地流转制度
实行土地全民所有制和劳动群众集体所有制，是我国现行的土地管理基本制度。1999年1月1日修订实施的《中华人民共和国土地管理法》规定了城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区，除由法律规定属于国家所有的以外，均属于农民集体所有，其中包括宅基地、自留地、自留山等。国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或个人使用。国家实行土地用途管理制度，在国家编制的土地利用总体规划内，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
对城镇建设属于城镇规范内的建设用地，根据土地用途规定了划拨和有偿使用两种方式。农用地转移为建设用地必须按土地管理权限批准。以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，必须交纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用。随着城镇化的发展，农业用地转为非农用地规模不断扩张，特别是在城郊和小城镇重点发展地区，土地资产迅速升值。
以家庭联产承包为主的土地承包责任制和统分结合的双层经营体制是我国农村实行的一项基本制度。土地承包经营是农村土地经营的最主要方式。但随着农村经济发展，出现了一些新的经营方式。以甘肃白银市为例，农户承包土地占96．36％，另外还有租赁经营、代耕、转包、反租倒包等一些土地流转形式。土地流转呈现出自发流转为主、5年左右短期流转和大多数有偿流转等三个特点。
目前，城乡土地管理上对城镇化发展的制约因素主要有：一是由于国家对土地出让金采取一次性收取的办法，数额巨大，限制了城镇土地的开发进程，阻碍了企业和农民向城镇特别是小城镇集聚。二是土地缺乏规模经营，农民从土地上增收十分困难，特别是随着我国加入WTO，农产品提价的空间将会越来越小，但与此同时，农产品成本居高不下。因此导致主要农产品的生产成本占出售价格的比重很大。以2000年为例，全国粮食、棉花、户养生猪的生产成本占出售价格的比重分别高达82％、94％和99％。三是农村土地流转不畅，农民对土地的依恋与对城市的希望并存，农民把土地看作最后的生活保障从而产生出强烈的依恋。同时，对城市更高生活质量的追求又使他们不断地进入城市另谋生路。因此，最能够让农民满意的土地制度应该是既保留其承包权又可以自己不直接耕作土地而进入城市从事非农产业，农村承包地使用权能够有效流转。目前，土地流转制度虽已出台，但西部地区农户土地使用权流转的发生率一直很低。以甘肃白银市为例，截至2002年底，租赁、转包、转让、互换人股的耕地7．69万亩，仅占家庭承包经营耕地425万亩的1．8％。为此要进一步改革和创新土地制度，促进城镇化进程。
（一）逐步实行小城镇国有土地出租使用制度
为了加快城镇化步伐，鼓励县城及小城镇加快发展，吸纳农业人口转移，对县城及小城镇的建设用地按照所有权与使用权相分离的原则，对国有建设用地实行“打包有偿出让”的办法，将城镇土地一次性收取的出让金依据出让最高年限分40年～70年收回。从而保证政府以地租的形式源源不断地获得土地所有权权益，保证城镇公用事业的可持续发展。同时大大降低房地产商的开发成本、农民进城买房的成本和投资者进入城镇发展企业的成本，增强城镇对企业和农村居民的拉力，促进农民和企业向城镇集聚。
（二）建立政府为迁移城镇的农民无偿提供建设住房用地制度