（2003年11月）
人类社会之所以有制度产生，是因为制度能够节约成本。新制度之所以替代旧制度，是因为新制度比旧制度成本更低。解决制度问题，就是解决发展问题。创新城镇化制度，是为了加快城镇化发展。目前，我国的城镇化现状与全面建设小康社会的目标要求很不适应。2002年我国城镇化水平为39．1％，不仅远远落后于发达国家80％的平均水平，也低于世界50％的平均水平。要改变这种落后现状，必须积极探索有利于城市化发展的政策体制。十六大报告明确指出，要统筹城乡经济社会发展，消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，逐步提高城镇化水平。因此，加快城镇化进程，最根本的就是要按照市场经济的要求，走制度创新的路子，淡化和消除阻碍城镇化进程的体制和政策障碍。特别是要改革和完善中小城市和小城镇的户籍制度、土地制度、就业制度、社会保障制度和城镇规划建设管理制度，形成有利于城镇化发展的政策体制环境。
一、建立适应城镇化发展要求的户籍管理制度
建国以来，我国在户籍管理上长期实行农业人口和非农业人口二元管理模式。我国的二元经济结构就是在这种城乡分割的体制中形成的。城镇化发展，关键是要将农村从事第一产业的人群尽可能转移到城镇二、三产业上来。说到底是要解决城乡协调发展问题，打破二元经济结构。我国延续多年的二元户籍管理体制，人为地限制了城乡互动，明显不利于城乡经济的协调发展。为了推进城镇化发展，1997年和1998年国务院相继批转了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》。前者提出：“允许已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的乡村人口在小城镇办理城镇常住户口，以促进农村剩余劳动力就近、有序地向小城镇转移。，’后者规定：“在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法住所、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该市落户。”这两个文件都程度不同地起到了促进农村人口向城镇转移的作用，但效果不是很明显。从甘肃白银市小城镇户籍改革情况看，2000年至2002年3年间，在白银市的3个县城所在地城关镇和15个农村建制镇中共落户2222户3793人，仅占3年间全市新增非农业人口21431人的17．69％。究其原因，除了农民进城就业困难以外，户籍制度障碍是各种障碍的总开关。一是农民进入城市的障碍。当前对农民开放的只是小城镇户口，小城镇规模小，集聚效益低，不能容纳更多的农村剩余劳动力，因此，对农民没有多大的吸引力。而农民到城市落户制度障碍依然存在。由于户籍的原因，农民进入城市在就业、居住、子女就学等许多方面受到限制，不但增加成本，而且受到歧视。二是尽管农民进城由于户籍原因会造成壁垒，但目前农民对将农业户口转为非农业户口的愿望已不是十分强烈。除在子女上学、参军入伍、享受低保等方面之外，已无更大的吸引力。主要原因是社会保障机制不健全，中小城市及小城镇经济发育不良等。三是购买商品房所需资金的障碍。农民获得非农业户口的条件是必须购买住房，而城镇的房价又很高。就白银这座西部地区的中等城市而言，一套70平米的住房至少也要5万元，进城务工的农民能够实现的积累非常有限，这种以货币构筑的新门槛对务工农民来说依然是难以逾越的。四是农村土地使用权流转困难的障碍。虽然允许土地使用权流转，但在偏僻落后的农村土地难以流转出去，这又从一个侧面影响了农民走出土地的积极性。因此，要加快城镇化进程，首先要对现行户籍制度进行全面改革和创新。
（一）逐步建立以居住地划分城镇户口和农村户口的户籍管理制度
一是取消农业与非农业的户口性质以及由此衍生的蓝印户口、自理口粮户口、地方城镇户口、农场商品粮户口等各类户口类型，统称为“居民户口”。每个公民只能在经常居住地登记一个居民户口，并对居住地户口实行灵活的动态管理。随着两种户口差别的消失，附属在户口上的各种利益和社会差别也会逐步淡化。二是在统计口径上，仍然保留农业人口与非农业人口，这种统计上的区分以每个人从事的职业来划分。农村人口在城镇从事非农产业，即可统计为非农业人口。而这仅仅是统计口径，不加任何政治与经济的条件。三是对人口的管理形成居民户口和身份证管理相结合的模式。
（二）进一步放宽农业人口转为非农业人口的条件
在现行的二元户籍管理模式不能取消的情况下，必须加大改革力度，在入户条件上进一步放宽。一是降低农民进人城镇的门槛。只要是投资经商，或者在城镇工作经营数年，或者购买租借房屋并居住者均可办理城镇户口。特别对已在城镇务工多年的“口袋户”农民，直接办理落户手续。从而使一大批低积累但富于进取的具备良好教育的农民居民进人城镇落户，并将购买商品房的资金用于在城镇谋生发