当代物权法百科全书小辞典初稿566-1
农用地用于建设用地的法理基础
一、一般理念
本条款又出现了一个弹性的规定：“…应当依照土地管理法等法律规定办理。”指的是农用土地改为建设用地的法律适用对象。土地管理法、土地管理法实施条例、乡镇企业法等法律法规规定是特别法调整的范围，物权法的规定属于普通法调整的范围。
物权法的特点，是重点适用于物权保护、物权请求权等民事救济范畴，关于侵权追究制度不很明细，很少具有强制性色彩。土地管理法、土地管理法实施条例的特点，是重点适用于公权的权威性、大宗财产权利调整等行政指令范畴，关于侵权追究制度很明细，具有强制性执行的色彩。既然如此，既然物权法将相关的法律适用问题交给了土地管理法等特别法，那么，法律适用的重心在于特别法，物权法只不过是个点缀与陪衬而已。
笔者对于物权法第151条简要规定，除了在《农用土地改为建设用地》一节中理解的三点以外，还有以下几点理解。
第一，农用土地改为建设用地是一项系统工程，无论是否让“使集体建设用地使用权进入一级市场”，应当始终坚持“社会公共利益优先原则”。
在土地资源合理配置、合理利用等方面，应当始终坚持“社会公共利益优先原则”。在目前的情势看来，全国的城镇化建设过快，房地产业过猛过火，简单地说就是有土地资源配置不合理并有过度利用土地的倾向。在这种客观情势下，坚持“社会公共利益优先原则”是个土地管理的统筹法，严格控制农用土地改为建设用地，严格限制“使集体建设用地使用权进入一级市场”。否则，就违反了事物发展的客观规律，违反经济规则和物权规则，到头来得不偿失。
第二，农用土地改为建设用地的核心作用在于土地利用权和土地作用权，这种权利比“集体的土地所有权”更实在，更重要。
现行的法律规定“农村土地归集体所有”，实际上是个虚权，没有实权。“集体的土地所有权”还没有城镇的建设用地使用权实在。关键在于，农用土地改为建设用地是个大的物权变动行为，起核心作用的是土地利用权和土地作用权。没有这两项权利作后盾，其物权变动行为是被动的，是收不到预期的物权效果的。
第三，使集体建设用地使用权进入一级市场，不能成为农民组织变相买卖土地的违法行为。
从五四宪法到八二宪法，一直严格地明文规定禁止任何单位与个人私自买卖土地，土地使用权的转让必须严格地依法进行。使集体建设用地使用权进入一级市场标志着大幅度放权让利，但必须依据宪法规定的基本原则进行全员、全过程、全方位、全要素的全面质量管理，否则就会出大事。
历史教训实在是太多太严重了。无论是土地公有制或者土地私有制，只要存在自由买卖土地、私自买卖土地，必然导致富人大量霸占土地，穷人无法安身立命，导致天下大乱，一发而不可收拾。
第四，使集体建设用地使用权进入一级市场应当适可而止，一般应当采取合资、合作等有效办法进行。
目前农民组织还不能直接出让自己的土地使用权，他们占有、统辖的土地必须经过政府征收才能变为建设用地。这种做法的好处在于防止农民组织变相买卖土地、影响到政策和社会的稳定。但其弊端在于农民组织和个人获利很少，如一亩农用土地被征收后，给予农民的全部补偿费不足五万元，而政府拿去转卖出几百万元。这种补偿方法明显是不公平合理的。
解决问题的办法总是有的。首先是，继续经过政府征收变为建设用地。实际上，政府的领导能力、组织能力和市场操控能力大大优于农民组织的能力，只有他们出面才能将土地转让到相当理想的价钱。其次是，给予被征地人以更优惠的办法来补偿，如大幅度提高补偿费标准，按拍卖土地的总收入比例来提成奖励，并且采取保底的办法来提成奖励；除了青苗费补偿突破“最高不超过耕地30年”的标准以外，征收土地的补偿费也可以水涨船高；农民组织与开发商采取合资、合作等有效办法进行，也会受到开发商的欢迎的。
反正也不要刻意提倡“使集体建设用地使用权进入一级市场”，一切从实际出发，什么办法最好就采取那一种办法。
二、一般理解
1．“农转建”的调整对象
农用土地改为建设用地的法律适用对象，是特别法、专门法调整的适用对象，主要由土地管理法、土地管理法实施条例来进行专门化调整。所解决的问题，是由哪个权利主体来主宰“农转建”，如何将土地的计划经济与市场经济有机结合起来，耕地保护、征地补偿及其后续的社会保障由谁来负责，“农转建”后的国有土地如何专地专用，建设用地如何出让或者划拨使用，如何实行统一的不动产登记制度，土地用途前后期管制、土地使用期限、土地续期制度如何执行等。就是说，农用土地改为建设用地，动一发而牵动全钧，法律所要