当代物权法百科全书小辞典初稿565-1
农用地用于建设用地
一、一般理念
农用地用于建设用地，主要是指由农村组织统辖占有的农用土地，因合理整合利用土地资源改变土地用途，转为城市建设用地和农村建设用地的总称。包括由国家征收、征用为国家建设用地和依据法律规定批准的村民宅基地内，已经成为地权制度上一个重大的焦点难点问题。农用地用于建设用地政策的调整，需要全国统筹规划、合理安排、稳中求正、循序渐进、整顿提高、适度放权，理顺各种地权关系与法律关系，努力维护广大农民群众的合法权益。
农用地用于建设用地是一种土地专项调控管理制度，政策性和物权敏感性强，关系到国家利益、集体利益、个人利益和其他人利益的重大事项，关系到权利人眼前利益和长远利益的重大事项，必须运用系统工程原理和一般均衡原理来统筹安排，正确处理各个界别的物权关系。故这项不动产物权变更制度，主要由所有制制度规范与调整，其次由所有权制度和用益物权制度规范与调整。就是说，制度物权法在其中起核心作用，普通物权法和担保物权法起辅助作用。
物权法第151条简要规定：“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”
上述规定具有下列关于不动产物权变更的重要意义。
第一，以农民组织共有的农用土地为主要参照物，积极探索农用地用于建设用地的正确途径。
究竟其实，关于“农用地用于建设用地”的命题，原本是个大课题，法律、政策、土地管理方略等方面的敏感性很强，牵一发而动全钧。它不只是“集体所有的土地作为建设用地的”，而且连国营农场之国家法人所有的农用地用于建设用地的，全部需要“应当依照土地管理法等法律规定办理”。这里的“应当”不是商量性、商议性的意思，而是必需性、法定性的意思。
依据宪法规定，任何组织与个人必须合理利用土地、不得破坏土地资源，才是根本**。国内外很多法学家、经济学家十分痛心、十分惊诧地呼吁，自从第二次世界大战以来，人类社会面临着两大严重的土地问题，一是过度地利用土地，二是土地的严重污染与破坏。
就全国的土地管理形势而言，土地的合理利用主要包括专地专用、节约用地、集约用地、生态用地和重点保护基本农田与耕地政策，这是全国土地管理制度的主流和主政策。至于“农用地用于建设用地”的命题，只不过是“微调”（还谈不上是宏观调控），只能算是支流和从政策。
第二，关注农民组织及其个人的切身利益，物权价值的天平向弱势者一方倾斜。
众所周知，农用地的投入产出一直不如建设用地的投入产出。全国著名的农业专家袁隆平同志曾经在********上直呼“农民种一亩水稻才净赚七块五”，他提出要按照粮食产量来发放农业补贴。然而，更大程度上和更严重的问题，就是“农用地用于建设用地”的命题。改革开放政策实施三十多年了，“三农”问题成了老大难问题。
一直以来，征收征用农用土地是由政府大包大揽的，土地征收的补偿费很低，土地使用权人的利益不保。在这种情势下，有的人提出应当让集体所有的土地直接进入土地一级市场。***关于2005年深化经济体制改革的意见中指出，进一步研究探索农村集体建设用地使用权进入一级市场。如今探索近十年了，很多难题没有破解。
2012年版土地管理法修正案草案的做法，是试图大幅度提高征收农民土地的补偿比例，但目前仍然没有正式颁布实施。
第三，立法目的有目标性与建设性。
物权法归根结蒂是一种普通法（普通物权法），不能凌驾于土地管理法这种特别法（制度物权法）之上另搞一套。故明确规定“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”从物权法权威解读文本中，才知道“使集体建设用地使用权进入一级市场”的动议。这跟我们想象的不是一样的。其立法目的有目标性与建设性，原来是这样的。
农用地用于建设用地，是将农民占有的耕地、草地、林地等农用土地改变为乡镇企业建设用地、乡村基础设施建设用地、公益事业用地和商品住宅基地的总称。按照经济学一般均衡原理、物权法学权利与义务衡平原理推导，有宏观均衡与微观均衡、有总体衡平与部分衡平之分，当因受现实条件所限不能达到绝对公平时，法律应当不遗余力地达到相对公平的战略目标。
二、一般理解
近几十年来，房地产市场建设管理的经验表明，将农用土地征收为国家的建设用地是一种最好的选择与做法，广大农民群众也乐意接受。原因主要有以下几点。
一是政府与农民互动共赢是最好的物权共同体，对国家对集体对农民个人都有一定的长远的好处。政府征收农用地，能够承诺各项经济补偿，作好善后的拆迁安置、征地安置和就业培训、困