当代物权法百科全书小辞典初稿537-1
土地用途变更的法理基础
一、一般要领
土地用途变更的法理基础，指运用系统工程原理和一般均衡原理来解析土地用途变更的物权法理学、社会与自然生态环境学和人文学，从小处着眼，从大处着手，防微杜渐，未雨绸缪，既保障地产经济的平衡、稳定发展，又以法治手段治理经济秩序，从而建设一个政治文明、精神文明、物质文明和法制文明的新纪元。
土地用途变更的法理基础，应当包括以下几个层次和几个方面。
第一，所有制制度和公共利益先导论。
我们在学习物权法关于土地用途及其变更管制制度的规定时，不容易感受到所有制制度的存在，很多人有这种想法。诚然，所有制制度主要是由宪法规范与调整的，物权法只限于用一般法理来罗列土地用途及其变更管制。客观上，建设用地使用权是个泛权利，广泛分布在国家、集体、集合、私人和其他权利人的各个所有制之中，几乎是不分彼此、不分仲伯的。
如果追根溯源就不难发现，无论是计划经济国家或者是市场经济国家，也无论是土地公有制国家或者是私有制国家，对于建设用地用途的管制竟然是不遗余力，不惜动用各种法律资源和政策资源来拼命地整合它，即使是建设用地的所有权归个人所有，同样地严格限制它，并以公权和公共利益来削弱私权的权能权效。中国是土地公有制国家，始终不渝地把公共利益放在第一位，不是对于权利人的土地使用权进行限制，而且对于权利人的房屋所有权进行限制，对于权利人的地上权、地表权、地下权和地役权进行全面的限制。
比所有权更高级的物权，自然是全民所有制和公共利益的权利。这种特殊的权利，是集政权、政治权、法治权和建设用地所有权、土地管理权、建筑物规划权以及土地用途管制权等一系列权利于一身，将全国所有的建设用地以及所有的农用土地、未利用地，全部纳入土地用途变更的法制化轨道，在城乡的各个地区形成立体化、网络化、规范化、制度化格局，运用行政手段、法制手段、物权手段、技术手段等各种手段并举，实施全员、全过程、全方位、全要素的土地管理，从各个环节上把好审查关、规划关、登记关和用人关、用权关、用地关。
宪法规定，禁止任何单位与个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。一切使用土地的组织与个人必须合理利用土地。虽然宪法规定了集体有土地所有权，但不承认集体有自行买卖土地的处分权，也不允许集体随意改变土地的用途，即使是集体的建设用地、宅基地同样不能随意改变土地的用途，严格限制其地上权、地表权、地下权和地役权。这就是所有制制度和公共利益先导论。
第二，所有权制度中心论。
所有权制度中心论和所有权中心主义，是普通物权法正确处理物权关系的法宝之一。鉴于土地资源的稀缺性、重要性、不可复制性、难以再生性等特点，国家法人作为建设用地所有权人，不限于一般的行使所有权，而是动用行政权、法治权与土地所有权一道来行使土地管理权和土地用途及其变更管制权。
所有权制度中心论，也不光是约束用益物权人等他物权人，而且还要约束制度信托、一般信托所有权人等信托物权人。国家机关公职人员、登记机构工作人员带头非法批地、卖地、倒卖土地，带头搞违章建筑等，同样地会受到法律的制裁。
第三，用益物权制度调节论。
建设用地使用权是标准的用益物权，该给的权利一律给够，不该给的权利一律禁止。这种用益物权是最光荣的物权之一，但又是最受法律、受所有权人限制的物权之一。
很多建设用地使用权人的利益实际上大于建设用地所有权人的利益，这是用益物权制度调节所有权制度的结果。反过来，建设用地所有权人对于土地用途变更的限制是必不可少的制度之一。
第四，土地资源专控论。
众所周知，中国是全世界人口最多、土地资源是最紧缺的，故对于全国的土地资源必须严格的采取专控、**制度。不过，俄罗斯是全世界人均土地资源最多的国家，而且是土地私有制、自由制国家，同样采取严格的采取专控、**制度。俄罗斯总统普金说过，俄罗斯的土地很多，但没有一寸是多余的。俄罗斯民法典承认自治组织和私人的“永久”土地所有权，但在两年内不合理利用土地的所有权人，联邦政府和自治组织可以依法没收其土地所有权。
第五，土地用途法制化论。
土地用途法制化是保障土地用途及其变更管制制度的中心环节和最终屏障。这类法律法规、政策规定多达200多部，其密集性程度是史无前例的。
土地用途及其变更管制，是世界各国特别是工业化、城市化国家所面临着的最重要的管理制度。中国义无反顾地将建设用地所有权始终定位为国有制，并在此基础上进行卓有成效地展开一系列的土地管制，毫无疑问，这是符合马克思土地国有化原