于是就产生了非本位性变更的意向与行为。
非本位性变更所产生的社会矛盾与物权纠纷是很突出的。当事人既有城市的、也有农村的，既有本农村经济组织与个人的、也有其他单位与个人的，甚至于有政府机关与工作人员个人的。国家几十年来陆续颁布了许多法律法规和政策性文件，一再命令任何单位与个人不得擅自改非建设用地变更为建设用地，并且下达了“18亿亩耕地红线”，同时加强了土地规划调控政策，收到了一定的威慑效果，但仍然有个别单位与个人违法乱纪，破坏国家的“专地专用制度”，侵犯了农民的合法权益，甚至于发生“强迫征地”、“血腥征地”等恶**件，引发了大规模的抗议活动、群体上访和多年连续上访等事件。
本条款“建设用地使用权人应当合理利用土地，不得改变土地用途；需要改变土地用途的，应当依法经有关行政主管部门批准”的规定，不仅仅是针对已有的和已定的建设用地，而且对于未有的和未定的建设用地主要包括农用土地，都不得擅自改变土地用途；不仅仅是针对已有的和已定的建设用地使用权人，而且对于未有的和未定的建设用地使用权人主要包括准建设用地使用权人和其他当事人，都不得擅自改变土地用途。
2．自愿性变更与强制性变更
（1）自愿性变更
自愿性变更，是土地使用权人自愿并申请变更的功利性行为。包括变更地表权、地上权、地下权、地役权、容积率和改变现在用途为另一种或几种用途，也包括将划拨土地变更为出让土地，用于房地产经营性土地。有时候土地的变更连带着权利主体与客体的变更，所有制的变更等等。
自愿性变更，有单一的变更行为和复合的变更行为，取决于当事人的谋利方式与手段。需要留意的是，一些划拨土地变更为出让土地，容易造成土地资源的不合理利用、过度利用和国有资产的大量流失。特别是在企业改制、土地入股、土地转让中的不正常变更行为，是需要密切关注的地方。另外，有的房地产企业申报的是中小学、幼儿园等公共设施用地，实际上用于房地产经营性用地，从中少缴土地出让金和土地增值税等税金，这也是一种不合理的土地变更行为，当属于恶意变更行为，应当给予制止。
（2）强制性变更
强制性变更，是国家土地所有权人对于各种土地使用权人（包括信托的土地所有权人）下令进行土地用途变更。总体上包括以下几种情形在内：
一是国家产业政策的强制性。国家规定经济结构调整，淘汰落后产能和污染型企业，下令某些企业关、停、并、转、迁，同时中止或者终止其原来的土地使用权，就地、异地改变土地用途，或者剥夺原土地使用权人的使用权，让其他合格的使用权人来行使土地使用权。
二是出让合同的强制性。当事人根本违约，国家收回土地使用权，并变更其不合理的用途。出让合同的建设用地使用权人擅自改变约定的土地用途的，属于根本违约，出让方有权解除合同并处罚款。然后，将不正确的土地用途更正过来。
三是惩罚违章建筑的强制性。对于不履行用地手续、用地义务的违章建筑，地方政府可以下令拆除违章建筑或处罚款，并可要求其变更土地用途。根据需要和可能，还可以取消原土地使用者的用地资格，另行授予土地使用权人，变更土地用途。
四是对于违规的强制性。需要改变土地用途的，应当依法经有关行政主管部门批准。然而，有的当事人未经批准，擅自将农用土地和未利用土地用于建设用地，或者用一种建设土地用于另外的未经批准的建设用地等违规行为，政府有权收回土地使用权，并追究其法律责任。
3．确有必要与变更登记
土地用途变更，是指那些确有必要改变土地用途的，对于城镇整体规划和国家大政方针没有抵触的一类变更，国家有必要将其限制在一定对象和范围之内，而不是随申请随批准随变更，来者一律不拒。
确需改变土地用途的，并且没有瘕疵的，建设用地使用权人应当向土地行政主管部门提出申请。该部门经过审查以后，认为所改变的土地用途仍符合城市规划的，同意对土地用途作调整的，还需报市、县级人民政府批准，然后出让人和受让人应当重新签订或者变更合同条款，进行变更土地用途登记，补交不同容积率的土地出让金差价。
以划拨方式取得土地使用权，尔后改为有偿使用方式的，于改变土地用途时，建设用地使用权人还应当补缴土地出让金。原土地使用权划拨决定书于土地用途变更合同成立时应当作废，土地使用权人应当与出让人签订土地出让合同，依法到登记机关办理土地用途变更登记，确认与公示新的土地使用权，发生新的法律效力。
《土地登记办法》规定，变更登记，是指土地权利人发生改变，或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记。
建设用地使用权变更与登记最为复杂。各个城镇房地产建设、交易活跃，大量的建设用地土