本生活条件看，为进城农民提供的保障至少要包括失业保险、医疗保险和养老保险以及发放社会救济。因此，逐步建立覆盖城乡的社会保障制度势在必行。
（一）建立面向所有非农产业就业人员的失业保险和医疗保险
以《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》及《失业保险条例》为依据，对所有非农产业就业人员实行失业保险和医疗保险，并在缴纳保险费上采取过渡性办法。
（二）建立适合农民工特点的养老保险制度
农民工是从农民中率先分化出来，与土地保持着一定经济联系、城乡职业转换还不彻底的社会群体。他们普遍不具备进入城镇养老保险制度的经济承受能力。对农民工的养老保险应适当降低费率，延长缴费期限，调整计发方法。实施土地换保障，将土地使用货币化，离开土地的农民将土地缴纳给农村社会保障机构，获得一定的社会保险基金。并将城市建设中“城边村”、“城中村”的征地费全部或部分用于农民的养老保险，以消除农民的后顾之忧。
（三）建立完善最低生活保障制度
首先在所有建制镇尽快建立最低生活保障制度。为已经进城落户并将承包土地一次性出让的农民提供最低生活保障。逐步建立覆盖农村所有公民的最低生活保障制度。
五、建立适应城镇化发展要求的城镇规划建设管理制度
城镇规划建设管理制度是城镇能否持续健康发展的关键。就西部地区而言，城镇规划普遍滞后，存在着先建设后规划的现象，融资渠道单一，建设资金匮乏，支柱产业不强，规模经济不高，基础设施落后，管理体制不顺。要加快城镇化进程，就必须加强城镇规划建设管理制度的改革。
（一）坚持高起点、高标准搞好城镇规划
在规划布局中突出四个方面：一是突出中心城市的龙头带动作用，使其成为一个地区的政治、经济、文化中心和交通、信息枢纽，建设的重点是拉大城市框架，拓展发展空间，加快人口聚集，提高城市品位。二是突出市镇的中心地位，更好地发挥县级市、区和县城城关镇行政区域范围内的政治、经济、文化和信息中心的作用，建设的重点是完善其综合服务功能，增加城镇人口。三是突出城乡结合部的中心建制镇，促其形成经济贸易中心，建设重点要放在扩大规模，培植经济增长点上。四是突出特色小城镇的建设，按照乡镇工业主导型、市场主导型、旅游主导型、交通枢纽主导型、农业产业化主导型等不同类型，发挥优势，‘体现特色，建设的重点要放在配套完善基础设施、大力发展第三产业上。五是突出农村新型村镇建设，着眼于本世纪中叶小城镇的发展，加强中心村的规划建设，适当撤并无经济实力的行政村，合并到有带动能力的强村。建设的重点要放在加强对村镇建设的规划管理，使自然村落的自由发展转向科学有序发展。
（二）按照市场机制经营城市
要走市场经济的路子，坚持“人民城镇人民建”的原则，依靠社会力量，广开融资渠道，动员、吸引社会各方面来城镇投资。城镇的供水、供电、道路、排水、通讯等公共设施在统一和管理不失控的前提下可以采取政府、企业、私人联办的机制，有些可以放开让私人去搞。
（三）引入竞争机制，依法加强城镇管理
要按照建管分开、管养分开的创新思路，将市政工程管理、园林绿化、环境卫生等实行公司化运作机制，引人竞争机制，减少财政支持。同时，大力推进城镇管理的法制化和社会化。
（四）重视小城镇的城镇化管理
按照城市管理的要求管理新生小城镇，允许其在现有编制范围内调剂解决建立小城镇管理机制。县区城建、土地等与城镇化发展密切相关的机构可以在小城镇延伸设立办事机构，派驻工作人员。
此外，按照区域经济和城镇化发展的要求，还要适时合理科学调整行政区划。不同地区的经济发展水平和市场发育程度差异很大，适时合理科学地调整行政区划，强化各级各类城市对周边地区、工业经济对农业经济、城市经济对农村经济的带动作用，使原有行政区域中的强劲经济带得到巩固，同时构建起新的经济带，或中心经济区，或核心经济区，有利于强化城市间的经济联系，发挥大中小城市对小城镇发展的带动作用，加快农业人口向非农产业转移，更大程度地解放和发展生产力，更有效地推进城镇化的进程。要积极地推进行政管理体制改革，改革不适应城镇化发展和阻碍城乡经济发展的管理体制。主要是推进地改市的步伐，实行市管县（市、区）的管理体制；推进县改市的步伐，将经济实力较强、地方工业较为发达、城市基础设施条件较好的县改为县级市；按照有利于形成各类特色小城镇的发展要求，适当地进行撤乡建镇和移民建镇，以及撤组并村设立中心村。
（原载《发展》2003年第11期）