自1994年，分税制改革在全国推行，为了减轻分税制改革的阻力，中央不得不采取了“存量不变，增量调整”的税收返还办法。由于税收返还额是依据基数法来测算的，这样经济发达的东部沿海地区自然返还得多，经济欠发达的中西部地区则返还得少。所以，1994年的分税制改革，因为这种不规范的税收返还而未能发挥它在协调区域经济发展中应该起到的作用。因此，在现有税收返还制度的基础上，尽快建立规范化的中央财政转移支付制度是当务之急。（1）提高中央财政的汲取能力，这是建立有效的中央财政转移支付制度的前提条件。中央财政在财政初次分配中应占有较大的比重，才能保证有足够的财力用于对地方的转移支付，才能通过转移支付逐步促进经济落后地区的经济发展，提供社会公共服务水平，逐步缩小发达地区与落后地区的经济发展水平。所以，中央政府在“九五”时期应采取各种有力措施，加大税收征管力度，实行“完税政策”，适当调整国民收入分配格局，逐步提高中央财政收入所占比例。争取在“九五”期间中央财政收入与地方财政收入之比应达到6：4，中央财政支出与地方财政支出之比应达到4：6。也就是说，中央应通过转移支付把1／3的收入拨付给地方。（2）重新核定中央政府对地方政府转移支付资金的支付方式，按照“因素法”确定中央财政的转移支付额。转移支付制度的主要功能还在于平衡各地财政能力的差异，以保证各地有大致相同的条件提供大致相同的公共服务。为此，对特定地区的转移支付额的多少，必须同该地的经济发展水平、税负高低、城市化程度、民族风俗、人口、教育状况和对财政支出的需求等因素相联系，按照这些因素影响程度大小确定计分标准。各地统一标准计分，从而确定财政支出水平。（3）建立以横向平衡为主的转移支付制度。财政转移支付一般包括纵向平衡和横向平衡，前者是上级政府对下级政府的拨款，是保证各地方政府提供的公共服务水平基本均衡而给予的补助。各个国家的具体情况不同，其转移支付的结构也具有较大差异，国内有些学者如胡鞍钢教授认为以纵向转移为主益处颇多。更有利于从制度安排上帮助欠发达地区。但我们认为，考虑到中国的实际情况，似应该选择以横向平衡为主的转移支付制度。这是因为我国财政收入的集中度不是太高，中央财力十分有限。而且，一个国家内不同地区之间经济发展程度差异的直接表现就是发达地区财政收入充裕，而落后地区财政状况拮据。这是财政横向失衡的表现。而与此同时，落后地区的基础设施投资支出要比发达地区需要量更大。与落后地区相比。发达地区的财政资金的边际效用是递减的。这就需要中央政府从整体利益出发，采取转移支付的方法在地区之间实现预算调剂，扶持落后地区的发展，增加财政资金的边际效用，以实现横向均衡目标。（4）把建立转移支付制度和推进国有企业改革有机地结合起来。能否搞好国有企业改革，培育起与社会主义市场经济体制相适应的微观主体是我国经济体制改革成败的关键。对于这一点，人们已达成共识。问题是。我们还应认识到，进一步深化国有企业改革，也是实现政府职能转换，有效发挥转移支付作用的一个关键性举措。我们不得不承认。在国有企业比重较大的中西部地区，相当一部分企业由于经济效益普遍低下、亏损严重，早已成为地方财政的繁重负担。减轻这一负担的有效途径就是明确界定国有企业的有效覆盖面，尽快退出竞争性行业。只有下决心做出这样的选择，才能从体制上解决政府经济职能转变问题。才能把有限的转移支付资金用到基础性设施等公共产品的供给上来，提高转移支付资金的使用效率。（5）创造条件，逐步实现全国基本公共服务大致均等化。地区间公共服务水平的差距与地区间经济发展水平差距是互相影响、互相制约的。落后地区由于基础设施及其他公共服务水平较差，安排在这些地区的项目自然也较差，这就使得国家和其他投资主体在进行投资的区域选择时，容易向经济较发达、公共服务水平较高的地区倾斜。而越是如此，后进地区公共服务水平的改善和提高。也就缺乏推动力。经济学常识告诉我们，地区间的经济发展和公共服务水平的差距过大，不仅将造成劳动力的非正常流动，社会的不稳定，而且还会对资源的合理配置、社会公平与效率目标的实现，产生严重的影响和后果。然而，一般来说，在现代市场经济条件下，各地公共服务水平的大致均衡发展及在此基础上的地区间经济协调成长，不能完全视为一个应由市场力量去解决的自发过程。恰恰相反，社会公共产品和公共服务的提供，正是一种在“市场失效”条件下的政府责任和政府行为。只要每一个地区在依法组织财政收入时做出了同等程度的努力并具有基本相同的工作效率，那么，中央政府就应该通过建立一套完整、有效的政府间的转移支付制度，以保证自然资源、经济环境迥异的各个地区都能享受到大致相同的公共服务水平。这既是市场经济条件下财政管理体制实现公平目标的一个基本要求，也是政府特别是中央政府的一项义不容辞的责任。当然，对于中国这样一个至今未走出