当代物权法百科全书小辞典初稿266-1
行政法对于集体土地所有权的限制
一、基本理念
行政法对于集体土地所有权的限制，是在不违反宪法规定的大前提下，利用行政法、行政经济法和政策法规进行具体化的限制。其中政策法规的数量最多、最密集、目的性很明确，几乎涵盖大多数限制性条件。
鉴于土地物权关系的复杂性和各个时期土地用途与物权调整的需要，在农村和城市郊区适当缩小集体土地所有权的范围并扩大国家土地所有权的范围，以便于在全国城乡统一地逐步实现土地所有权专属国有化。在征收农民使用的土地和实现土地所有权专属国有化的时候，应当保证农民集体与个人的合法权益不受损害。其中，土地管理法着重点在于集体土地所有权的限制；农村土地承包法着重点在于集体及其成员土地用益物权的保护与限制。
法律对于集体土地所有权的限制，主要集中于行政法、行政经济法和政策规定之中，名目繁多，不一而足。之所以酝酿成这种繁荣昌盛的景象，就是因为中国存在土地所有权城乡二元化倾向。土地所有权二元化的法律框架下，使得土地的物权相当的复杂，相当的难解难分。为了解开一个又一个疙瘩，有关部门不得不付出很多的精力来解剖它，试图厘清它。广大的农民群众心里很清楚，虚拟的集体的土地所有权对于他们没有什么实际意义，他们最需要切实可行的法律、政策和务实的权益。
行政法中的责任人即被限制人“单位”主要是指集体，因为集体占有土地是全国土地的大部分。行政法对土地用途的限制，主要指集体支配土地的用途限制，严格控制农用地改为建设用地是大政方针。行政法一般是专门法、专业法或者土地专管法，比宪法规定的责任人即被限制人之针对性更强。如农村土地承包法中农村、土地等术语，主要是指集体和承包地。
行政法还有一个特点，就是集体的所有权、使用权（用益物权）等样样都有，各种限制性规定最为全面。而物权法将农村土地承包权界定为“用益物权”，物权主客体和权利义务、物权关系更加明确。
以中国法制出版社出版的《土地法律小全书》为例，收录的法律法规类型有：一般规定的37部，规划与耕地保护的24部，土地权利与登记的49部，土地利用的91部，土地监察与法律责任的19部，合计220部。收录的是1984年8月30日至2006年12月31日这22年时间的法律法规，平均每年达10部之多。当然，还有一些没有收录进来的，实际上还有许多。
二、重点内容
行政法对于集体土地所有权的限制，概要地讲大概有以下一些。
1．守业的限制
对于农村各种地种，基本局限于“大农业”的框架范围内，规定了专地专用、一地一用的政策。这实际上是“政策红线图”，让农民们敬业、守业。如《基本农田保护条例》（1998年）、《关于基本农田保护中有关问题的整改意见的通知》（2004年）、《退耕还林条例》（2002年）、《土地复垦规定》（1988年）、《耕地占补平衡考核方法》（2006年）等行政法，大致情形是如此。
2．拓业的限制
农村专地专用、一地一用政策确定以后，农用土地改作其他用途怎么办？全国耕地面积本来就不足，不能将农村土地都作为建设用地来对待吧？那么，先来个合计合计，规划规划，对于农业用地用于别的用途，设置一下限制的条件。如《****中央***办公厅关于继续冻结非农业建设项目的通知》（1998年）、《1997～2010年全国土地利用总体规划纲要》（1999年）、《***办公厅关于严禁开发区和城镇建设占有耕地撂荒的通知》（1992年）、《****中央***关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》（1986年）等政策和行政法规，就是属于拓业的限制。
其实，中国实施土地有偿使用政策以后，土地利用与统筹规划的矛盾越来越尖锐。我们现在常常说“18亿亩耕地红线”，是指到2010年，全国耕地保有量应不低于18亿亩。但《1997～2010年全国土地利用总体规划纲要》（1999年）中的规定是：2000年，耕地总面积保持在12933万公顷（19。40亿亩）以上，2010年，耕地总面积保持在12801万公顷（19。20亿亩）以上，其中基本农田面积10856万公顷（16。28亿亩）以上，占现有耕地总面积的83。5%。造成这种被动局面，是因为各地政府地方利益保护主义作怪，“吃饭靠财政，发展靠土地”成为地方政府的信条，违法批地、用地的局面难以克制，不得已而改为“18亿亩耕地红线”。
农地拓业的限制，不光是对于地方政府的限制，对于集体行使土地所有权也是一种强制性限制。即使是2010年以后，无论房地产业多么红火，地区经济发展有多么快速，土地的规划和保护耕地的政策是不会停止的。
3．建设