当代物权法百科全书小辞典初稿135-1
耕地保护特殊政策
一、基本概念
耕地特殊保护政策，亦称耕地特殊保护制度、耕地保护的基本政策、基本农田保护政策。此项特别规定，是由制度物权法和政策物权法严格规范与调控的特殊的不动产物权保护制度，是关于农村专项土地产权变动与严格控制条件的严格规定，也是各级政府一项长期性艰巨性的土地监管任务。国家对耕地实行特殊保护，严格限制农田地转为非农建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体共有的土地。
耕地特殊保护制度，是兼国家集权与放权、政府征地权与督察权、社会的眼前利益与长远利益、政府权益与农民权益相平衡的双重性权利与义务的特殊物权制度。表明耕地不是一般商品，不能与一般的商品交换法则和一般的物权置换法则划等号，耕地的物权价值大于经济价值，政府的责任范围大于权利范围，社会效益重于经济效益，长远利益重于眼前利益，基本农田保有量重于征用量，制度物权法系的威权力重于其他物权法系的威权力，由一系列法律关系和政策关系来规范与调整，适用于特殊的法律关系、物权关系。
此项特殊政策是根据中国人口众多、人均耕地面积稀少、耕地沙漠化贫瘠化和荒芜化不断蔓延、土地后备资源贫乏而城市建设用地需求不断增加、全国商品粮油短缺、工农业协调发展趋向失衡等国情，国家根据科学发展观的根本要求和保护子孙后代根本利益的宗旨，制订土地管理的长远的战略规划和设计蓝图，采取层层监管和群策群力办法，制止建设用地的过度扩张和耕地的不合理合法占用，严厉打击各种批地、征地、占地、圈地、用地、卖地、换地、抵押土地等非法行为的专项产权保护制度。
由国家干预形式严格保护耕地的总占有量，严格控制在城镇化、工业化过程中过多过快地占用大量农田，是从国家长远战略目标考量的正确主张，防止工业与农业发展过度失衡、发生大规模的饥馑和社会****。各级政府既是耕地的征地权人，又是耕地管理的责任人，由于征收利用耕地是一项非常特殊的政策，其意义十分重大与深远，故原则上应当义务大于权利。征地权的设立、变更、转移与消灭需要依据特别物权法法来执行，不能与普通物权法那样设立、变更、转移与消灭，哪怕房地产业玩的是市场经济的游戏规则，而征收耕地则必须实行计划经济的游戏规则。
国家制定全国1～4个五年土地利用计划和年度征地计划，确定保护耕地的总占有量，然后将指标分解下放落实到各个省市自治区，各级地方政府必须严格按照审批的权限来划定建设用地数量。征收集体共有的土地，任何单位和个人不得违反法律规定的权限和程序进行审批。否则，将会受到政纪、法律责任的追究。
全国13亿人口吃饭的问题是个大问题。农业稳则社会稳，农业兴则社会兴，农业衰则社会衰。实施基本农田保护制度，保护耕地面积总占有量，就是保护13亿人的吃饭田、保命田的基本措施。全国耕地保护政策是特殊保护政策，千万不可造次。耕地特殊保护政策必定是一贯制的从严控制的强硬政策，而且肯定是越来越从严要求的铁腕政策。
中国台湾土地法第16条规定：“私有土地权之转移、设定负担或租赁，妨碍基本国策者，中央地政机关得报请行政院制止之。”第17条规定，农地、林地、渔地、牧地、狩猎地、盐地、矿地、水源地等，“不得设定负担或租赁于外国人”。就是说，国有、省有和私有的土地，包括耕地、矿地等既不能抵押也不能出租于外国人，土地的专地专用政策更加严谨。
耕地特殊保护政策，可谓系统化系列化的不动产专项调控政策，是由农用土地专地专用与特殊调控政策、严格控制改变耕地用途政策、农村非农建设用地严控政策、征地总量控制与中长期规划政策、由***和省级人民政府分类集权审批监管政策、自上而下的层层督察监管落实政策、县级以上人民政府按权限按面积申报审批政策、开放农用土地市场与保护耕地红线平衡政策、公开挂牌投标拍卖出让土地政策、征收土地分税制政策、对房地产开发商限期使用与回收或没收土地政策、禁止违法征地用地卖地圈地炒作抵押和浪费、污染土地政策、当地政府优先回购政策、公共利益优先政策、合理征地补偿与妥善安置政策、严禁开发区和城镇建设占用耕地撂荒政策、土地复垦与复员政策、耕地占补平衡政策、退耕还林政策、禁止非法占用林地进行非农业建设政策、土地管理督察与法纪政纪检查执法必严政策等一系列政策组成，构成庞大的耕地特殊保护、非农建设用地特殊限制的政策网络体系。
这种制度物权的配置办法，是“倒装式”配置办法，是由制度物权法决定物权变动的严控办法。耕地资源的开发利用权，是城镇和工商业建设用地限量版、耕地保护和谐版和各级政府共管式土地利用权。
二、一般分析
耕地，广义的概念指直接用于农业生产的土地，包括耕地、园