到了明代中期，盐场因劳动力过剩而出现的余盐成为困扰地方盐业管理的难题。问题的根源则出在开中法和盐场这对矛盾关系上。
明代食盐专卖制度下管理盐业生产的基层管理机构称为盐场。盐场中的生产者即为灶户，大明王朝通过盐场对灶户实施管制。盐场每年的场课额（盐产量）是由洪武二十三年（1390年），监察御史陈宗礼奏准的“计丁办课”法来确定，并刊于洪武二十六年（1393年）的《诸司职掌》中。盐场的产量并非根据劳动力来衡定的，而是要综合盐的需求量，这是由明朝的开中法决定的。
开中法即大明王朝为筹备边储，用官府控制的“官盐”将内地所产的粮饷与边军所需的军饷联结起来，“招商输边而与之盐”。商人把粮饷运到边境，官府根据商人所运粮食的多少给予相应数量的盐引，商人凭此盐引赴指定的盐场支盐，并运到指定的地区销售。明初开中法之下的盐业产销，就是朝廷用一种管制物资的经营权来换取边饷物资的有效供应。
两广地区的开中最早是在洪武八年（1375年），广东盐经奏准于广西开中。洪武二十八年（1395年），由于湖南长沙等地缺盐，加上“广东积盐实多，而广西新立卫所，军粮未敷”，“若将广东之盐运至广西召商中纳，可给军食”，广东盐遂议于湖广开中。此时，开中商人的支盐地点并非盐场，据称“令广东布政司运盐至梧州，命广西官员于梧州接运，至桂林召商中纳”。也就是说，从广东盐场到梧州这一段的盐货运送是由广东布政司负责，而实际上，在明初的赋役解运体制下，运司并无运本，运送盐货主要仍是依赖灶户。洪武三十年（1397年），由于运送梧州的盐大量缺额，朝廷又在梧州、桂林之外，广东自贮盐三分之一，“召募商人于广西乏粮卫所照例纳米，自赴广东支盐”，这一部分盐于江西南安等地发卖。商人支盐的地点也非盐场，而是位于省城的广州仓。
阳江是广东主要盐场之一，有盐场双恩、咸水二场。双恩场灶户一千二百七十三户，灶丁二千七百七十三丁……咸水场灶户一百八十九户，灶丁三百三十七丁。前面已经说了盐场不是生产不出足够的盐，相反还有巨量的余盐售不出去，目前广西缺盐，而盐场多余盐，盐场的盐既然是为供应开中的，那么余盐的出现就会给开中法带来困扰。在开中法的制度逻辑里，朝廷并不希望盐场产盐量的增加。因为开中法在于筹措军饷，开中的数量以及预定筹集的粮草数量并无一定标准，是要取决于当时所需的米粮数量。如何消耗余盐的问题最初是抛给地方官府。
盐场起初想通过尽买余盐用以补充官盐。如景泰五年（1454年），朝廷曾“令广东盐课司，灶丁有私煎余盐者，送本司，每引官给米四斗”。但天顺、成化年间，“明朝廷因财力有限，无法再收买余盐”，导致私盐盛行。这种情况与商人对于开中纳粮的热情不断低落，由此导致广西地方官府财政经常帑藏殚虚有关。开中不前进而导致官盐壅滞难销，巡抚叶盛称：广东“客商中到引盐，堆积数多，难以发卖，动经岁月，亏费财本。因此不顾身家，故违禁例，夤夜驮载，北过南雄梅岭，西过梧州发卖，加倍取利”。私盐盛行的直接后果就是开中法的败坏和两广军事财政危机的出现。
景泰年间，广西大藤峡地区发生瑶乱，地方军饷再次告急。瑶乱愈演愈烈，据称到天顺初，“两广用兵”，“时州县残破，帑藏殚虚”。为处理广西的地方动乱，朝廷设立两广总督，并逐渐从临时性变成常设官职，将两广军政归于一处。
天顺二年（1458年），两广巡抚叶盛。剿平动乱需要大笔军饷，发现巡捕人员竟有勒索客商情节：“如近日事发奸贪暴横军民丘瑜、李逵等，每盐一引索银四分，公然卖放越过南安地方。”这使叶盛产生了将原海北、两淮的盐销区变成运销广东盐，将客商原本的贿赂行为制度化、合法化的想法。叶盛题请令见在支盐客商人等，今后支出官盐有愿装往江西南安、赣州并广西梧州等府地方发卖者，先将盐数备开，状赴布政司报名，每盐一引定于沿河缺粮仓分纳米若干，取获实收至日，布政司给与印信文凭付照，听其过境发卖。
这虽是权宜之策，但到天顺五年（1461年），叶盛又以“海北地方连年不宁，江西南赣二府去淮泄远”为由，请准广东盐愿装往梧州发卖，“每引定于梧州府仓加纳米二斗”，往江西南、赣二府“每引于南雄府仓加纳米一斗”，“以助军饷”。按照后任巡抚陈金的说法，“商人支领官盐有限，收买私盐数多，私盐之利远过官盐数倍”。地方大员深知当时盐业开中的漏洞，虽“知商贩私盐数多”，但强调“势难尽革，法难尽行”，实际上更可能是出于“地方连年用兵，钱粮无从出办”，而私盐问题正好可以转化来补充军饷。把军饷与余盐的问题结合起来解决是明中期两广政府的创见。
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成化初，都御史韩雍又奏准于肇庆、梧州、清远、南雄等地设立抽盐厂，对过往盐商“每官盐一引抽银五分，许带余盐四引，每引抽