由于社保部门是按国家规定的统筹项目发放养老金的，因此一些非统筹项目（如艰苦边远地区津贴等）便无法解决，这部分支出约占离退休费的20%左右；除此之外，还有离退休人员的医药费、安家费、房屋修缮费、抚恤丧葬费等。据统计，到2002年初，四川全省林业部门已经拖欠离退休人员各种费用2.21亿元。
以道孚林业局为例，全局在册职工共1100来人，但离退休人员却达1900多人，除此之外还有368个抚恤对象，医药费、抚恤费等每年约需400万元左右，到2001年夏天，已经连续三年没有支付。
川西林业局已欠离退休人员各种费用2000多万元。
炉霍林业局是全省唯一没有职工上访的林业局，1997年曾被省计经委列为全省500家最佳经济效益企业之一，局长张继乾被评为四川省优秀企业家，多年来从未拖欠过国家的税费和职工的工资。但由于每年约需负担离退休人员的各种费用600来万元，企业已经感到难以为继，在接受采访时，一位党委副书记竟流下了眼泪……
松潘林业局共有离退休人员1400多人，抚恤对象240户，每年仅离退休人员的非统筹部分和抚恤金便需400万元左右，企业根本无法支付。
由于工资和离退休费、医疗费等长期拖欠，职工们反映十分强烈，仅2001年到省政府和有关部门上访的便达17批、1500多人次。最多的一次达500多人，滞留时间最长的达9天。2002年春节刚过，居住在遂宁、南充等地的500多名离退休人员，又集中到省会成都上访……
“转轨变型”中的两难处境
多年来，森工企业不但用“调拨价”为国家提供了大量建设急需的木材，而且也为国家财政提供了税收。以四川省炉霍林业局为例，国家投资共4000多万元，而创造的税利却达8000多万元；又如壤塘林业局，国家投资仅460余万元，但建局42年实现的税利达9100多万元（其中税金2780万元，利润6300余万元），相当于国家投资的20倍。
但是目前这些企业处境都十分困难。
长期以来“大而全”的体制以及特殊的生产环境和产品，造成这些企业人员多、负担重，许多森工局医院、子弟校、车队乃至公检法各种机构俱全；几十年来的计划经济模式，又使这些远离中心城市、远离市场的企业很难适应市场经济带来的巨大变化和强烈冲击。
到1998年6月，仅四川省马尔康林业局便欠在职职工工资7个月、欠离退休人员离退休费15个月，职工们忍无可忍，上访期间竟把局长的衣服都扯烂……
天保工程启动后，职工们的基本生活费有了保证，但体制上新的困惑出现了。
主要问题是：停止采伐后，长江上游所有的森工企业都不再经营、出卖木材，转向了护林和造林，这是以社会效益和生态效益为目标的公益事业，不是以营利为目的、以经济效益为目的的经营行为，管护和造林的规模乃至资金投入也来自国家的指令性计划，并不受市场左右，也不能由企业“自主经营”。
在这样的情况下，森工“企业”还是“企业”吗？难道国家还不应该把它们当作从事公益事业的“事业单位”，并享受事业单位的有关待遇？
由于帽子是“企业”，它们不但无法享受调资、边远艰难地区补贴等待遇，而且还仍然要缴纳职工医疗保险费、住房公积金、教育基金、在职职工养老金、工会经费等8种费用，这些费用约占职工工资总额的36~39%，靠“天保”资金过日子的“企业”根本无法支付，只得长期拖欠社保局，万不得已时，便只得“撞高压线”——挪用国家的天保资金。
有的局也尝试过进行多种经营，曾先后办过小水电站、水泥厂、造纸厂、铁合金厂、獐鹿场、养鸡场、水产养殖场、蔬菜基地等等，但绝大部分都先后失败。失败的原因有的由于高原地区一个县城只有几千人，市场容量太小，交通不便，信息不灵，离大市场和中心城市太远；也有的由于违反国家的产业政策或自己决策失误、经营管理不善；还有的则是由于地方政府不予扶持，甚至采取“吃大户”的办法进行敲诈勒索。
处于夹缝中的森工“企业”，体制上的困惑除了上面谈到的“企业”与“事业”不分外，还有一个突出问题便是与地方政府乃至地方老百姓的矛盾。
森工“企业”过去在“森老虎”时代不是省属便是州属企业，人员绝大多数来自内地，自从效益滑坡和实行天然林禁伐后，各种矛盾出现了：
道孚林业局规划设计了36万公顷（540万亩）天保工程作业地，但乡政府和老百姓们认为破坏了草场，不让栽，县政府来协调后仍然栽不下去，甚至过去林业局的迹地也被老百姓们占用了；
松潘林业局在干旱河谷边植的树，一次又一次被老百姓齐腰砍断，甚至补种一次砍一次；
川西林业局修建的甲司口电站长期收不到电费，仅2001年地方各单位便欠费40多